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公私協力(論文節錄版)

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一、公私協力興起之背景

公共管理肇始於1970年代的美國，自1980年代以來世界各主要民主先進國家紛紛以「新公共管理」（new public management, NPM）精神導引各項行政革新與政府改造運動，此觀念於1990年代大放異彩，新公共管理強調傳統的官僚體制治理模式已無法發揮應有的治理能力，新公共管理的策略管理、創新活化、大破大立等觀點，鼓舞了各國政府進行大規模與徹底的改革，國內學者以「再造」（reinventing、reengineering）描述這一波新的格新典範（鄭錫鍇，2005：175-176）。

Kooiman（1993:1）則闡述當代公共事務運作應採取各種新型態的治理模式，並強調國家機關與民間社會的互動關係，必須積極的重新建構。因此推行政府再造運動，政府再造80年代第一階段改革重點，集中在經濟自由化及國營事業民營化這兩方面；90年代則從民營化轉移到國家機關核心功能調整，台灣也積極推動政府再造，如政府瘦身、民營化、充實地方、引進績效觀念、簡化程序，把大量政府業務外放民間，建立起新的「政府民間夥伴關係」（葉俊榮，2004：14-17）。至於政府再造「四化」的主要策略是指（陳朝建，2004）：

（一）已不應該由政府繼續辦理者，應「去任務化」。

（二）宜改由地方自治團體辦理者，應「地方化」。

（三）不宜由傳統行政機關實施，惟仍應由行政主體經營者，予以「行政法人化」，或改為「獨立機關」辦理。

（四）另須借重民間效能，而為政府原先辦理的業務者，則應予以「委外化」。

聯合國治理委員會（Commission on Global Governance , United Nation）於1995年發表一份「我們的全球近鄰」（Our Global Neighborhood）（1995：2），主張治理是各種公共的和私人的個人與機構共同管理其共同事務的眾多方式之總稱，它是一種調和具有衝突性的不同利益以朝向集體行動的持續過程，以及包含使人們為附合其利益而服從的正式機構、規章制度與制度性安排。

在1997年，全觀型治理（holistic governance）提出，主要以解決人民的生活問題為政府運作的核心，由於要解決人民的生活問題，不但要靠政府各個部會個別的努力，更需要政府各部會協同的努力，因此就必須要有政府的整合型運作。而政府的整合型運作牽涉到三個面向，包括治理階層的整合、任一政府的內部治理整合、和公私部門的整合（彭錦鵬，2005：75-77）。因此，透過不同部門間的協力（collaboration）、協調（coordination）和整合（integration），因而能創造出全觀型政府（holistic government）（江大樹、梁鎧麟，2011：6）。

然而，隨著全球化的變遷，社會變化漸趨複雜性與多元性，政府無法單獨承擔治理的工作，必須結合次級系統的資源，形成網絡共同治理（Kooimam,1993：35-48）。21世紀政府的重要工作，即是如何使公私部門之間的網絡關係更加密切，以滿足資源聯結的需求。1980年代後，行政改革即在公部門與私部門之間關係做轉換，公部門不僅關注內部垂直化之權限調整與分權，更強調外部水平化之資源探求與聯結（李宗勳，2002：35），公部門與私部門以分工方式共同參與任務之執行之情形稱為「公私協力」（詹鎮榮，2005：5-6）。治理型態已不再依循傳統的制度連結，而是透過較非正式的管道尋找資源或權力互賴的其他社會行動者，以促進資源的動員與整合，社會上各個面向的行動者進行制度性合作或交易乃是成功治理的特徵（陳啟清，2008：71-73）。

二、公私協力之概念意涵

所謂「公私協力」的概念，意指揚棄科層官僚體制的行政管理，主張政府部門應主動積極與民間資源結合，透過專業的引導與多元化合作模式的建立，形成網絡協調合作的治理模式，而建構有效、健全治理的協力關係是當前政治與行政最重要的發展之一。

(一)協力意涵

協力（collaboration）一詞最早源於第二次世界大戰，不過當時協力這個詞有負面「通敵」的意思，韋氏辭典（2012a）解釋：「合作或願意協助敵人（佔領軍）的國家」，經由世代變遷、時空轉換，現今的辭典將協力定義為：「與一個努力的知識份子一起共同工作。」

學者宮騰淳（2003：189；2005：10）認為：「所謂協力是基於一個以上明確的目的或價值基準，由兩個以上的個人或組織有意識地展開協調活動，而減少組織成員間矛盾之產生的一種型態（轉引自林淑馨，2009：42）。」

吳英明（1996：6-7）指出，協力關係（partnership）可定義為公私部門互動過程中，雙方所負責的角色是平等的、可說是公私共同參與及責任分擔的關係，故可說明在公私部門「協力」關係的互動，應屬於水平雙向而非垂直單向的，參與者沒有地位之差異區分，而有功能性職責之別，參與者間需要建立起良好的溝通模式，以期對目標之訂定及達成策略要能有高度的共識。

李長晏（2007：133）指出，協力是一種持久且為組織成員所共同深信的關係，它將許多個人或組織相邀融入一個相互承諾、達成共同任務的關係之中；而這些關係的維持，端賴於參與的個人或組織所提出的計畫及明確可信賴的溝通管道。

陳恆鈞（2008：41）認為協力是：「2個或2個以上的行為者（可能是個人、團體、組織以及部門），以互信為基礎組成互動網絡，彼此能夠相互分享資源，並且共擔責任。此外，制定一套協議規則一起共事解決問題，達成共同目標之後，可以共享利益。」

(二)跨部門意涵

公私協力為跨部門的組織間，為了實現彼此的需求，而進行長期的合作與資源分享；公私協力的概念中，除了單純的協力外，又多了跨部門的概念（李宗勳，2004：52）。

公私協力合作關係建立於公私部門互動的過程中，透過公部門與私部門形成平等、互惠、共同參與及責任分擔的關係，在此關係中彼此均處於平等的地位，擁有相同的決策權，並藉由公私部門的整合減少資源浪費，讓公私雙方更能相互理解、縮小認知差異（吳濟華，1994：2；郭昇勳，2000：20-23）。

由此可知，公私協力意謂著結合區域內的社區群體與企業團體，建立由下而上的協議管道，擴大參與公共事務規模，引進民間力量，減少政府不必要的支出（李長晏，2004：57），形成的過程需要互信、互賴才能達成一致的目標，其目標明確具社會和經濟的特性 (Kouwenhoven，1993:120)。所有公共基礎建設皆可透過公私協力方式以外包、補助等方式來進行(Savas，2000：105-106)。藉由合約雙方共同合作，提供公共服務或生產公共財貨，以提升國家整體政策品質及行政效能（廖俊松，2006：329）。

三、公私協力之運作模式

近年來政府為改善治理的成效、提升治理能力以「公私協力」的思維，強調透過相互認同的目標，建立以利益結合與交換的協力關係（李宗勳，2004：42）。此種協力關係主要由公部門與私部門兩個主體所組成，亦可說是兩個各別網絡的聯合體(Kouwenhoven,1993：120-121）。劉宜君（2006：5-6）探討公私協力之關係，綜合學者對於公私協力的討論，提出三種不同的觀點：

(一)公民參與理論：公共服務需要民眾給予高度的支持與合作，透過公私協力合作可以帶動私部門的組織文化與其結構的變革。

(二)合產：藉由公私協力合作可以減輕政府負擔，在互動的過程中，彼此互助共同分擔，建立公私部門雙贏的關係。

(三)網絡：透過網絡關係各相關部門密切聯繫及配合，建立公、私 部門策略聯盟使政策能順利運作。

如何建立此種協力關係及維持效能運作，王千文（2005：91-93）將運作模式分成四階段，如圖1：(略)

第一階段策略規劃：此階段重點工作在界定問題、訂定目標及尋求協力夥伴以相互配合。

第二階段發展協力架構：此階段公私雙方須達成共識，了解實際的目標、界定協力原則、決定公私協力之結構及其內容。

第三階段公私部門協力之執行：此階段的著重點於了解公私協力的目標，確定雙方職責和建立執行的合法機制。

第四階段公私部門協力之評估：透過評估檢視公私協力是否達成預期之目標，以便作為檢討、修正之依據。

四、公私協力之執行結構

在執行結構中，國家政府機構為提昇政策執行效果，必須跨越公私部門的分界，與公民社會建立制度連結，而此連結並不意味國家將因而失去權力或權威；而在國家政府機構的指導下，社會團體藉由政策參與管道，得以直接與決策中心進行政策對話而影響政策的產出，另一方面，國家政府機構亦可藉此取得重要資訊，強化政策規劃能力，有效提昇政策執行效果，因此雙方彼此之間可受惠而進一步合作。陳恆鈞（2002：91-95）另參酌相關的治理文獻，以及釐清治理與治理結構關係後，提出一個影響政策執行的治理互賴模型(參見圖2)，此模型主要有四個基本假定：一、強調公私部門間存有互賴關係；二、強調成員持續互動；三、強調成員自主性與自我管理；四、強調基於信任的制度化管理規則；上述強調國家政府機構與公民社會各自享有自主性，但基於目標的達成，兩者間必須在互信、互賴情況下，相互合作、共同協商。治理互賴的力量經常隨著公私部門的緊密合作而愈強。基於此；一旦公民社會影響力愈強時，不可將其視為國家機關能力相對降低；它們反而強化了國家機關的能力基礎，提昇其政策執行能力。

圖2- 1 國家與社會的治理互賴關係

資料來源：陳恆鈞（2002：92）

公私協力合作的範疇，應包含第三部門，透過公、私及第三部門的協力合作，能夠整合各方資源，增進個別利益的同時，亦能解決公共問題、提昇公共福祉的目標（洪綾君，1996：23）。政府若能結合民間社會豐沛的資源，維持治理需求與治理能力之間的動態平衡，將可有效處理治理危機的問題，在公私部門之間建立「協力網絡」關係的觀點日漸被接受，成為一種新的治理方式（陳恆鈞，2008：40-41）。

五、公私協力之部門關係

然而跨部門如何合作，則成了新議題，有別於NPM對市場競爭機制的強調，新治理機制傾向「公私協力夥伴關係」（public-private partnership, 簡稱PPPs），如表1所示，以協調合作取代競爭，達成公共目標（陳敦源、張世杰，2010：21-22）。

表1 三種類型治理結構特質之比較

資料來源：本表依據（陳恆鈞，2008：47）、（陳志瑋，2004：28）暨自行修改

（一）第一部門即公共組織之意－公部門

公共組織的範圍與內涵，有廣義與狹義之分。廣義的公共組織係指凡不以營利為目的，而是以服務社會大眾、提高公共利益為宗旨的組織，不論是否屬於政府部門，均統稱為公共組織；狹義的公共組織是指政府的行政部門組織，目標在達到特定公共目的（江岷欽，1995：10）。「公部門」為具有政府合法性及主權等要素組織，包括中央或地方政府單位、機關、公營事業機構或組織、中央或地方民意代表。

（二）第二部門即營利組織之意－私部門

營利組織將本身所生產的產品或提供的勞務，在市場上進行交易以賺取營收，如個人、社團、商家（司徒達賢，2000：22）。「私部門」所指包括公部門以外之一般市民、非政府單位的營利（如企業）或非營利團體、服務對象、社區組織、法人團體、市民團體及各種領域的民間專家或專門技術人員（李柏諭，2005：69）。公私合夥關係如表2所示。

表2公私合夥關係表

資料來源：（張世賢、汪家源，2006：110-111）

    （三）第三部門即非營利組織之意－也稱為慈善組織和志願組織

第三部門並非如營利部門以利潤為導向，也非如政府部門以控制為目的，它是由社會的公民所發起，經由理念與使命的傳達和實際的行動，為社會的另一些公民服務，而其中並沒有金錢的利益，取而代之的是人道的精神，而此即是第三部門的精神（陳定銘，2004：413）。

非營利組織意涵：具有公共服務的使命，並積極促進社會福祉；具有法人地位之不營利或慈善的非政府組織；具「不分配盈餘限制」原則；享有免稅優待及其捐助者享有減稅優惠的組織。而互益性組織（如同學會、同鄉會）、政府出資或政府關係密切之財團法人、營利分配盈餘者、非正式合法組織皆排除於非營利組織界定之外。它的共同特性是「維護社會價值、提供社會服務、啟發觀念、改變行為、提升人的身心品質」（江明修、鄭勝分，2003：5）。  

    非營利組織與政府（公部門）合作，介入公共政策運作，將民間實際運作及建議反應給政府，做為制策制定或執行公共服務之參考，也就是「社會治理」。政府採取與第三部門合作，不僅可以減輕政府因應繁雜事務處理所造成的過度負擔之現象，亦可以將豐沛的民間社會力量，導入處理公共事務之中，形成雙贏的情況（陳定銘，2007：420）。

企業將公益活動視為一種行銷策略，這種兼顧行銷利潤、提升企業形象雙重目標的產物—即為「公益行銷」。非營利組織與企業（私部門）合作，把公益行銷的使命與服務宗旨，有效地傳達到社會各角落，促進社會公益、弱勢關懷的服務與行動，透過深入研究讓社會大眾能夠明瞭其對社會的助益。企業與非營利組織合作，藉此掌握趨勢、掌握商機；選對公益代言人建立品牌形象；長期深入推廣聯想企業品牌；做公益兼節稅（范家瑜，2007）。

若能透過公、私及第三部門的協力合作，如下圖3(略)所示，便能夠整合各方資源，增進各別利益的同時，亦能解決公共問題、提昇公共福祉的目的（洪綾君，1997：23）。

六、公私協力之成功要件

1970年代公私部門協力合作的概念源起，1980年代以來各國實務發展提出「新公共管理」進行各項行政革新與政府改造運動，並於1990年之後蓬勃發展，因而促使公私部門趨向彼此合作的協力關係。欲促使公私部門合夥關係順遂，且能成功地達成預定之目標與功效，有以下三要件：

(一)共同願景及彼此權責的明確

發展公私協力的首要步驟為明確地建構任務，將單一目標(goals and objectives)轉化成協力合作關係的任務(mission)，而此任務必須是明確而清楚的，如此方能讓合作夥伴瞭解彼此間追求的共同願為何，亦是往後執行策略及步驟的協力合作關係運作之藍圖(Cherrett, 1994：8)。在推動公私部門協力合作關係時，應建立在合法的基石上，公私部門雙方居於相互平等地位。Duff(1994：31)亦指出協力關係中，雙方的利益皆必須列入參考，不可偏袒任何一方，如此建構出的協力才有意義。因此，公私部門夥伴應共同型塑願景，對合夥夥伴規劃前景與目標，繼而共同制定策略方案，雙方致力於實現共同的願景。

(二)公開性、信任與高度參與意識

公開性、信任是溝通、談判乃至於形成共識的重要因素，在公開的情境下，協力合作的雙方可相互瞭解對方之情形，亦可避免資訊不對稱的狀況發生，建立起平等的地位（吳英明，1996：93）。而信任更為合作的基礎，若合作的彼此間能相互信任，則較容易進行議題協商、解決問題，使溝通與分享更加順暢，同時亦可為了共同的願景與目標全力以赴（江明修、鄭勝分，2002：96-97）。對於，公私部門雙方而言，擁有高度的參與意識，彼此之合夥方能立基於平等互惠之上，共同參與追求共同目標（孫本初、郭昇勳，2000：104）。

(三)長期穩定合作關係

公私協力即公部門和私部門所形成一種特殊的互動關係，在共同合作與分享資源的信任基礎上結合，提供公部門的服務(李柏諭，2005：69)。且此協力關係的建構必須經由雙方合作一段時間後，縮小彼此差距，繼而相互信任、達成共識，朝向共同目標邁進。因此，欲短期間內看到協力成果並不容易，需透過長期的合作關係，才能累積出協力合作產生的成果（陳妙禎，2008：44）。

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